比例原则与公众参与

比例原则与公众参与 ——解决养鸽难的两个思考 作者：宋大琦 五月二十四日，在中国政法大学听了一个学术报告，讲的是德国行政诉讼制度与行政法。报告人盖博博士，曾经在德国州法院当过十余年法官，又当过市长，现在是联邦德国议会议员，执政党基督教社会党和基督教民主党联盟的法律政策发言人，这个身份和阅历，应当对德国法律政策相当熟悉，对解决涉及法律的社会问题很有经验。我作为一个铁杆鸽友，对德国怎样解决养鸽子与邻里和社会的冲突的问题十分关心，在自由提问时就提了个德国怎样解决宠物饲养与他人冲突的问题请他回答。 盖博先生以狗为例讲宠物饲养的权利。德国人养宠物犬也很盛行，养犬有时因卫生、安全问题会和他人的利益发生冲突，一般来讲，养小型宠物犬不会涉及广泛的社会利益，如果发生问题，也是责令其注意的问题，政府不会去杀狗，也不会立法在广泛的范围内取缔养狗的权利。但大型猛犬威胁行人安全的问题，在德国曾经引起较大反应。政府部门曾一度立法在一些地区禁止饲养大型猛犬，这一下子可掀起了轩然大波：一是养犬爱好者们不干，他们说大型猛犬也不一定就会伤人，如果主人采取了适当的安全措施的话；另外整个社会对专横统治的威胁很敏感，他们认为这开创了一个用行政措施取缔公民的普遍权利的危险先例。人各有所好，危险也无所不在，不能因为不喜欢或者不能全然避免危险就干脆把对象全都杀掉。最后官司打到了宪法法院，这是德国专门审查政府行为是否违反宪法的一个法院，地位很高，对宪法有实际的解释权，宪法法院经过审理（这过程中有公众的激烈争论），认为这个行政立法违宪，予以撤销。爱好者们可以保留他们的大型猛犬，但应该看管好而不致伤人，在带狗到外面时应该给狗代上“笼头”，使他们不能咬人。这可不是“胡勒”，德国宪法法院有卷在案。 德国法院根据什么原则确定准许养猛犬？他们并不是完全根据人权神圣不可侵犯的原则，因为这里有一个权利冲突的问题，一个人有权利养狗，但别人也有不被狗咬的权利。在这种冲突下，盖博博士介绍了德国法律的“比例原则”。比例原则的含义是，当一种可能妨害别人权利或公共利益的事件存在时，要看妨碍事实发生的可能性和妨碍程度的大小，在妨碍人和被妨碍人的利益之间作一个权衡，选一个适当的比例，如果一事的存在能够符合或者接近这个比例，那么就应该允许它的存在，而不应该追求“绝对安全”或安静而取缔它（“绝对安全”是美国在国际关系中的新思维）。猛犬是对人的心理和实际安全有威胁，但是当采取了适当措施的时候，这种威胁就会降到可以接受的程度。人们都有各自的爱好，人们应该互相容忍，而不应该因为自己不喜欢就否认事务存在的权利。我很欣赏德国人对个性化事物的容忍和保护人权态度的认真，宪法法院的法官们并没因为自己是否养猛犬而决定态度，这是对人的权利的普遍关怀而不是只对自己的利益感兴趣。我对这件事的更深的理解就是：有个性化的权利，才有普遍的权利，如果人人都不允许他人个性权利的存在，那就会谁都没有权利，或者只有那个最强者才有权利。 比例原则看来是好理解的，它就是一个“度”，问题是怎样把握这个度。在我国，有的鸽友鸽子扰邻的确严重，不说邻人意见大，我们鸽友自己看了也汗颜，但也有一些特别刻薄的人，你怎么注意也不行，你怎么减少鸽子的数量也不行，除非你一只也不养了，我们都碰到过这样难处的人，即使你不养鸽子，也可能哪天擦玻璃把灰落在他家阳台上了，哪天把自行车的位置放偏一些了，他就跟你不依不饶。但他自己彻夜装修却心安理得。除非你也变的跟他一样小人，才能跟他对话，不然你和他之间就没有合适的比例，他追求“绝对权利”，于是你的权利准是零，比例结果不言而喻，憋气！ 如何确定这个度？如果大家有个默契，也就闹不大了，关键还是看由谁来决定这个度。这里我要引进一个“公众参与“的概念，这个概念在政治学和法学上都很重要，可是我国的学者教授们总是非把它跟国家兴亡的重大问题往一块扯，其实能够解决具体问题的理论才不是伪理论。公众参与在国外是一种行政决策模式，在我国，他被普遍地理解成民主决策或者决策时发扬民主精神，征询一下群众意见。其实问题并不是这么简单，在代议制政府中，你再民主也是这几个人在决策，征询群众意见还得看是征询了那些群众的意见。目前看上去最相近于公众参与的决策方式是价格听证会，可惜他们找来听政的不是自己的家属就是托儿，会场上舆论一边倒，所以这还不是真正的公众参与，但有了这个形式就是个好的开端了。在决策时应该将决策所涉及的利益群体找来，听听他们的意见，要让不同的利益讨价还价，不同的声音争辩是非。政府要有一个相对中立的态度，不要有太多的先入为主，要有一颗公心，不要事先就一屁股坐在强势的一边。不同的利益群体一般不会谁一口吃掉谁，当他们讨价还价后，自己就形成了一个恰当的比例。比如房屋拆迁补偿的标准，事先就应将房产商代表与拆迁户代表召集起来，商讨一个标准，既不是政府一口价，也不是每户分别讨价还价，这样，作出的标准是每个人都相对容易接受的，因为这个比例是他们自己商讨出来的。训养信鸽的度也应该这样产生，要让信鸽协会和普通民众，养鸽者的代表和邻里代表一同参与决策，经过协商争论而得到一个合适的利益比例，这样解决纠纷就有一个标准了。这类事情首先应该由政府负起责任来，有一颗为人民服务的心而不是专横跋扈的心。公众参与不但是符合民主的主流价值观，更重要的是它有利于具体问题的解决，也是政府自己排忧解难的好的方式。像信鸽协会这样的已经有自己的组织的利益群体也要积极主动的参与决策，我看到很多协会在解决纠纷时已经发挥的作用，应该用各种积极的手段，将作用进一步发挥到决策阶段去。同时鸽会和鸽友应当热心于公益，一方面是扩大影响，争取理解；另一方面对别的弱势集团的利益要积极发言，不可事不关己，高高挂起。因为从更高远的视角看，别人的利益就是我们的利益，一个普遍缺乏正义的社会是弱肉强食的社会，政策不会偏爱那个弱势群体的。 我说的公众参与模式，就是让被管理的相对人和利害关系人参与相关决策，来决定这个度，并把它本身固定为一种制度，没按这个制度程序产生的管理规定将被视为违法而无效。在有了这个制度后，我们要充分利用这个制度，在没有这个制度之前，我们要积极推动这个制度的形成。我们一家之力是无法完成这个制度的，我们要支持拆迁户群体、出租车协会等等，在涉及他们的利益时以信鸽协会的名义积极表态，制度和风气形成了大家受益。关心别人，就会赢得别人的关心，如果没得到别人的关心，就尝试着先去关心别人吧。 作者 2006-5-29